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三方协动,创新反贫困治理(时间:10.22)

作者: 时间:2017-06-01 浏览次数:

      

精准扶贫体现在六个精准上,而六个精准的核心是精准识别,也就是要准确地找出贫困户并且能够将非贫困户排除在外。如果不能精准识别,既不能保障贫困户的利益,还可能将有限的扶贫资源用於帮助非贫困户。目标瞄准是一个世界性的难题,各国都在探索,但是到目前为止并没有特别成功的经验,如果瞄准和有效问题解决了,那么扶贫的问题可以说基本也就解决了。为了解决瞄准和有效的问题,人们做了大量探索的工作,比如通过制定严格和合理的贫困标准为贫困户识别提供清晰和可行的工具;通过参与式的方式使社区居民参与贫困识别;此外还有一些被称之为自动瞄准机制的建立,如小额信贷扶贫中较高利率的设计,尽管这些措施都在一定程度上解决了精准识别的问题,但是到目前为止精准识别仍然是扶贫领域的难题。。

目标瞄准之所以难以解决,就在于贫困本身是个复杂和具体的问题,单一的识别标准和标准化的识别机制经常在复杂的贫困面前束手无策。

在世界各国,贫困的识别主要依靠建立贫困线,比如世界银行所建立的人均1.9美元的贫困线,中国建立的按照2010年不变价格计算的2300元的贫困线,都是希望通过单一的收入水平来识别贫困人口。但是如果用单一的贫困线来识别贫困人口面临着两个困难,第一,收入的信息很难获得。与城市职工的透明的工资收入不同,农民的收入经常是多元和隐蔽的,比如外出打工的收入经常是无法监测的,特别是那些临时工,工作多久或工资收入多少,很难进行精确的监测。将每一户农民的收入都统计清楚,几乎是不可能完成的任务,很多时候甚至农民自己都不清楚自己的收入是多少;第二,即使能够搞清楚农民的收入也不能解决贫困户的识别问题,因为决定农民是否贫困不仅仅是收入问题,很多时候贫困与支出有着密切联系,比如上学、医疗等费用的支出在很多时候是导致贫困的主要原因,而这些支出是不断变动而且很难预测的。通过一些外在的财产指标尽管也可以发挥贫困识别的作用,但是也经常会出现偏差,比如在农村,房子的好坏、是否有汽车等都可能成为识别贫困的指标,但是仅仅依靠这些财产也经常会导致判断的偏差,比如那些为了建房而大量负债的农民。

如果说标准不能解决问题,那么农民的参与是否可以解决这个问题呢?农民在选择贫困户的时候会考虑到贫困的复杂性,他们不会拘泥于纯粹的收入,所以参与式的贫困户识别被许多国际机构高度推崇。但是通过农民的参与解决精准识别的问题是建立在两个假设基础上的,首先,农民是彼此了解的,他们长期生活在一个社区,彼此之间知根知底;其次农民是公平的,他们会选择出真正的贫困户。但是就我们的观察,在某些时候,这两个假设都不一定成立,随着村庄的扩大,人员流动的增加,以及村庄被合并,现在的村庄越来越不是原来那种熟人社会,一个村庄的人也许相互认识,但是并不一定相互了解,甚至村庄内的人彼此不认识的现象也经常出现,在贫困户选择中就存在着信息不对称。缺少必要的信息,农民在选择时候就无所适从。其次,村民之间也存在复杂的社会关系,因为被选择为贫困户就意味着可能会获得相应的资源,那么亲戚、朋友等关系都会对农民的选择构成影响。特别是在涉及到农户之间差距不大的时候,那么通过农民的民主评选了识别贫困户就会受到很大限制,在有些村庄,通过民主和公开可以实现目标瞄准,但在许多村庄,这个工具也不一定特别有效。

那么引入干部作为第三方是否可行呢,事实上也存在诸多困难。干部有两类,一类是本土的干部,如乡村干部,他们的长处是对本乡本土的情况比较比较了解,但是并不一定公正,特别是许多村干部本身就处于扶贫的利益链条之内,他们有亲戚朋友需要照顾,他们自己的企业也需要资金支持,因此在贫困户识别和扶贫资源分配上,很少有乡村干部能够做到公平公正。更何况乡村干部对乡村实际情况的了解也仅是相对而言,由于乡村干部的数量和他们投入在村庄的工作时间都在减少,而村庄的情况比过去更加复杂,所以乡村干部也不能保证对乡村情况完全了解。与乡村干部不同的是外来干部,包括驻村工作队、第一书记等下派干部已经覆盖了所有的行政村,并且被赋予了监督落实建档立卡的职责。理论上来说,下派的干部是利益中立的,不会存在利益纠葛,可以更公正和更合理地确认识别贫困户,但是下派干部经常缺少农村工作经验,在短时间内很难深入了解农村情况。尽管要求下派干部在进入村庄以后要走访贫困户,然而要在短时间内真正了解村庄的复杂情况还是有困难的。此外,由于下派干部最终要由乡村干部和群众进行评价,所以与乡村干部保持良好的关系很重要。在多数情况下,下派干部可以发挥监督作用,但是单独依靠下派干部来实现目标瞄准也存在诸多困难。

在中国的扶贫实践中形成了三方协动的目标瞄准机制为发挥上述各方优势,弥补不足提供了可能。首先在中国扶贫实践中,将贫困线转化成在当地可以操作的标准,典型如贵州的“四看法”;第二,通过村民讨论和村务公开,使村民参与精准识别;第三,赋予乡村干部和下派干部承担监督责任,贫困户的识别需要村干部和驻村工作队长签字并承担最终责任。这种三方协动的方式最大地限度增加的目标瞄准中的透明和公开,村民有了责任感,干部则发挥了重要监督作用。中国的扶贫表明,只有三方协动才能实现目标瞄准,如果不能实现良性的协动,就很难实现目标瞄准。这是中国扶贫时间对世界扶贫的一个贡献。(作者系中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心研究员)







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